정책 실현의 수단이기도 한 공공조달

공공조달의 목적은 두 가지로 나눌 수 있다. 먼저, 국가기간이 행정행위를 위해 물품이나 서비스, 건설 등을 구매하는 게 한 가지다. 앞서 이야기한 주민등록발급부터 소방, 교정 등의 모든 행정행위에 필요한 제품을 구매하는 것이다. 이 때에는 좋은 품질의 제품을 적정한 가격에, 투명한 과정을 통해 계약 구매하면 소기의 목적이 실현된다. 두 번째 목적의 공공조달은 정부의 정책적 목표 실현을 위해 제품을 구매하는 것이다. 특정 부문의 발전을 지원하기 위해서 정부의 구매 능력을 활용한 사례는 다양하다. 여성이나 장애인 기업 제품을 우대하거나, 친환경 등 미래 산업 관련제품을 지원하는 방식이 모두 여기에 해당한다.

먼 옛날 미국 정부가 당시로선 생산성이 떨어지는 에디슨의 전구를 구매한 사례나, 바이든 행정부가 제조업을 부흥하려고 Buy American을 들고 나온 사례는 두 번째 목적의 공공조달에 해당한다. 코로나 사태로 인해 전 세계 정부는 재정을 확대하는데, 정부 지출규모가 늘어나는 만큼 공공조달 규모도 커지게 된다. 이에 따라 전 세계 정부는 각국의 정책 실현에 공공조달이 큰 역할을 하길 기대하는 분위기다. 우리나라의 문재인 정부도 다르지 않다.

문재인 정부가 추진하는 혁신조달은 유럽연합의 공공혁신조달에서 개념을 받아들였다. 2000년대 초반 유럽연합은 연구개발에 대한 투자 감소로 경제성장이 둔화되리라는 위기의식을 느꼈다. 그래서 공공조달과 연구개발이 결합해서 유럽연합의 경쟁력을 강화하는 해결책을 찾았다. 공공조달은 오래 전부터 공급자 위주로 기술 혁신을 지원해왔다. 기업이나 기술 개발자가 혁신적인 기술을 가져오면, 정부는 구매의 방식으로 지원 활동을 벌인 것이다. 하지만 유럽연합은 수요자 중심의 혁신 방안을 찾았다. 이를 수요기반 혁신이라고 하는데, 수요자가 새로운 제품의 아이디어나 개선책을 공급자에게 제안해서 기술 개발과 혁신의 방향 설정에 적극 참여하는 것이다. 공공조달은 세금으로 운영되는 만큼 공공조달의 구매자인 공공기관이 혁신의 방향 설정에 구체적으로 관여해서 기술 개발이 공공성에 부합하도록 하자는 것이다. 수요기반 혁신은 곧 연구개발뿐만 아니라 모든 공공조달 분야로 확대되었다.

‘혁신성장’은 대한민국의 총체적인 체질 개선을 통해 꾸준히 하락하는 성장잠재력을 되살리겠다는, 문재인 정부 경제정책의 핵심 축이다. 혁신성장을 위해선 공공부문이 선도적으로 체질을 개선해야 하는데, 정부가 2019년에 발표한 ‘혁신지향 공공조달 방안’은 다음과 같은 정책의 추진 방향과 필요성을 상정했다.

첫째, 재정이 확대된 만큼 공공서비스에 대한 수요와 기대도 커졌다. 정부는 국민의 일상 영역인 복지, 환경, 치안, 안정, 행정서비스 등 모든 공공서비스의 수준을 혁신해야 한다. 공공조달은 혁신의 솔루션을 적극적으로 찾는다.

둘째, 수요기반 혁신의 기본 개념을 확장해서 도입한다.

공공조달의 구매 담당자와 관련조직이 적극적으로 참여하는 적극조달행정을 실현한다.

셋째, 기존의 기술개발제품 우선구매가 특정 제품이나 기업을 편중해서 지원하는 역효과를 내기도 했다.

수요의 불확실성 때문에 기업은 적극적으로 제품과 기술을 개발하지 못하고, 연구개발이 실질적인 제품 개발로 연결되지 못하는 사례가 발생하곤 했다. 공공기관 역시 검증되지 않은 중소기업의 혁신제품 구매에 소극적으로 나서는 악순환이 벌어졌다. 혁신지향 공공조달은 혁신적인 중소기업의 혁신제품을 적극적으로 구매하도록 해서, 우수한 중소기업의 적극적인 기술개발을 견인하도록 한다.

넷째, 계약 제도를 포함한 국내 공공조달 지원체계를 정비하고 개선한다.

이상의 4개 항목은 대한민국 정부의 혁신지향 공공조달 정책이 추구하는 방향을 알려준다. 정부 기관은 ‘공공서비스’를 강화하고 개선할 방향을 적극적으로 찾아 나서고(‘수요기반 혁신’),새로운 공공조달 지원체계(조달청 안에 신설한 혁신장터)를 통해 혁신적이면서 공공성 있는 중소기업 제품을 안정적으로 구매하겠다는 것이다.

공공조달은 정책의 성공적인 추진을 위해 행정부가 사용할 수 있는 중요한 카드 가운데 하나다. 따라서 공공조달이 구매하려는 물품과 서비스가 무엇인지 살펴보면, 정부의 정책이 어디를 지향하는지도 명확해진다. 문재인 정부의 혁신조달은 공공기관으로 하여금 공공성과 혁신성 갖춘 제품을 적극적으로 구매하도록 유도한다. 정부 조달예산의 1%(연간 40조 시장에서 4,000억 원 규모)를 혁신조달 목표액으로 지정하고, 각 기관이 구매성과를 달성하도록 독려하고 있다. 조달정책은 판매기업의 성장은 물론 관련 산업의 발전을 촉진하는 효과를 낸다. 독일의 조달정책은 제조업의 저변을 튼튼하게 받쳐주는 강소기업을 태어나게 했고, 일본의 조달정책은 강력한 소재산업 강중기업을 낳았다. 이런 기업과 산업이 결국 그 나라의 경쟁력이 된다. 에디슨의 백열전구를 공공조달로 흡수했던 미국이, 증기기관을 넘어서 전기를 동력으로 활용하는 산업의 글로벌 선두주자로 성장했고, 조달시장에서 IBM과 애플 제품을 구매하면서 컴퓨터산업을 키웠으며, 나사의 스페이스X 조달 계약으로 우주산업을 육성했듯이 말이다.

산업혁명의 발생 이후 선진국은 공공조달을 활용하면서 지속적으로 새로운 사회를 건설해왔다. 산업혁명의 동력원이 되는 핵심 산업이 공공조달의 관심 분야였다. 1700년대 후반 1차 산업혁명은 증기엔진과 철도운송으로 공업화 시대를 열었다. 1차 산업혁명 시대에는 증기기관과 철도, 기계설비가 핵심 산업이고 첨단기술이었다. 100년이 지난 후에는 2차 산업혁명으로 대량생산 시대가 시작되었다. 2차 산업혁명 시대에는 분업화와 전자화 기술이 중요했다. 1960년대부터 정보화 사회로의 전환이 이루어졌다. 컴퓨터와 인터넷, 초기 IT산업이 3차 산업혁명 시대의 총아였다. 이제 4차 산업혁명의 시대다. 4차 산업혁명은 다양한 방식으로 정의되고 있다. 그러나 첨단 신기술과 서로 다른 산업이 융합하고, 센서와 컴퓨터 시스템이 저렴해지고 소형화하면서 세계를 총체적으로 바꾸어놓으리라는 데에는 이견이 없다. 4차 산업혁명 시대의 기술은 과거와 달리 따로 떼어 바라보기 힘들다. 인공지능, 빅데이터 분석, 사물인터넷, 3D 프린팅, 자율주행 시스템, 블록체인, 가상현실과 증강현실, 드론, 로보틱스, 클라우드 서비스는 독립적이기 보다는 융합하면서 더 큰 시너지를 내게 된다. 융합의 목적은 ‘무엇을 위해 기술과 산업을 융합할 것인가’ 하는 근본적인 질문에서 답을 찾을 수밖에 없다. 문재인 정부의 조달정책은 ‘공공성 확대’의 기준 아래 기술 혁신을 추진하고 있다.

공공성의 눈으로 공공조달을 혁신한다

코로나 사태가 2년 넘게 이어지면서 사회적 거리두기는 일상이 되었다. 사회의 개인들은 서로에게 거리를 둔 삶을 살아가야 하지만, 이 상황은 오히려 공공의 역할이 얼마나 중요한지 깨닫게 만드는 계기가 되고 있다. 2020년 코로나 팬데믹 초창기의 세계에서 가장 중요한 이슈는 진단검사였다. 우리나라가 가장 모범적으로 코로나에 대처했다는 평가는 우수한 진단검사 기술과 의료 인력의 희생적인 노력에 힘입은 바가 크다. 피씨엘은 세계 최초로 5개의 암을 동시에 정량 진단하는 다중진단 키트를 개발한 바이오기업이다. 피씨엘의 김소연 대표는 반도체 기술을 질병 진단에 이용하는 기술을 개발하고 세계 30여 개 신기술 인증과 특허를 획득했다. 하지만 초기에는 의료시장에 성공적으로 진입하지 못했다. 해외 입찰에 참가할 때에는 국내 판매실적을 요구하는 경우가 많았는데, 혁신적인 기술이어도 시험적으로 사용하길 꺼려하는 분위기 때문에 국내 판로를 개척하기 쉽지 않았기 때문이다. 2019년의 혁신시제품 시범구매사업은 피씨엘의 고민을 해결하는 계기가 되었다. 조달청은 피씨엘을 혁신형 의료기기 기업으로 인증하고 혈액 스크리닝 기술 제품을 혁신시제품으로 지정해서 혁신조달 장터에 등록하도록 했다. 혈액원에 납품된 피씨엘 제품의 현장 반응은 뜨거웠다. 피씨엘은 누적 적자를 흑자로 전환했고, 매출은 전년 대비 매출 1,000% 이상 늘어났다. 코로나의 확산으로 해외에서도 피씨엘에 적극적인 관심을 표명했고, 피씨엘은 대한민국을 대표하는 혁신 의료기기 전문기업으로 성장하고 있다.

신성이엔지에서 개발한 확장형 음압격리 시스템도 혁신제품으로 지정받았다. 카이스트와 공동 개발한 이 시스템은 초기 기획 단계부터 이동과 확장이 가능하도록 설계되었다. 독일의 레드닷 디자인어워드 2021에서 의료기기 기술 부문 대상을 수상하기도 했다.

웃샘은 제1회 혁신조달 경진대회에서 음압캐리어로 대통령상을 수상한 기업이다. 기존의 음압 캐리어는 프레임이 두껍고 무거워서 환자가 탄 상태로 CT 촬영을 할 수 없었다. 웃샘은 캐리어를 경량화해서 이런 문제를 해결했다. 가격도 외국산의 절반 수준이라 경쟁력이 높았다. 혁신제품으로 조달시장에 등록된 웃샘 캐리어는 지난해 4월 FDA의 긴급사용 승인을 받으며 해외 정부와 수백억 원 규모의 수출계약을 체결했다.

퓨리움의 스마트 IOT 에어샤워는 실내 입장객에게 강력한 바람을 분사해서 몸에 부착된 미세먼지를 제거하는 시스템이다. 세균과 바이러스를 털어내는 효과도 있어서 코로나 확산에 도움을 줄 것으로 기대된다.

이러한 혁신제품들은 K-방역에 일조하며 해외에서도 큰 관심을 받았다. 이밖에도 다양한 중소기업들이 친환경, 안전, 에너지 절감 등에서 혁신적인 효과를 내는 혁신제품을 개발했다. 혁신조달 자격을 부여받은 제품은 3년간 조달청 혁신 장터에 등록된다. 에디슨의 백열전구처럼 어떤 혁신제품은 현재가 아닌 미래에 더 각광받을 수 있다. 시장 역시 오늘이 아닌 내일 만들어질 수 있다. 조달청 혁신제품 지정 제품 가운데 수상사고에 대처하는 구명튜브가 있다. 사고가 발생할 경우 한번에 60m까지, 최대 50개를 동시에 발사할 수 있는 구명튜브다. 이런 제품은 위기 상황에서 다수의 인명을 구조하며 한국형 재난안전 시스템을 구축하는 요소가 될 수 있다. 또, 강력한 한국형 재난안전 예방 시스템이 만들어지면 이 또한 국가경쟁력의 일부가 될 수 있다. 하지만 민간기업에서 선제적으로 이런 구명튜브를 구매하긴 쉽지 않다. 사고가 나지 않으면 공공기관도 예산 낭비라는 질타를 받을 수 있다. 혁신조달은 공공기관의 혁신제품 구매에 면책 권한을 주고, 중소기업의 혁신제품 설계능력을 높여주고, 공공성 있는 분야의 산업 경쟁력을 강화하는 효과를 기대하게 만든다. 중소기업의 기술이 연구개발 영역에서 공허하게 겉돌지 않고, 구체적인 제품 개발로 이어지도록 하는 것 역시 가능할 전망이다.

“우수한 중소기업의 제품을 공공기관에서 구매하면
1차적으로는 직접적 판로 개척 효과도 내지만,
공공기관이 테스트베드 역할을 수행하면서 제품 성능 향상도 견인할 수 있다.
이 과정에서 혁신기업의 스케일 업이 이루어지고,
공공조달의 레퍼런스가 혁신제품의 해외시장 문을 여는 열쇠 역할도 할 수 있다.
이 모든 과정의 선순환 구조가 결국 대한민국의 내일을 만드는 것이다.”

혁신조달에 할애된 1%의 정부 조달 예산은 크다면 크고 적다면 적을 수 있다. 하지만 이 비용은 미래사회에 남들보다 먼저 다가가는 여비가 될 것이다.