혁신조달 정책의 야전사령관

김응걸 조달청 혁신조달기획관은 “기술도 중요하지만 그것만으로는 부족하다. 연간 170조원이 넘는 막강한 공공 구매력과, 6만 여 공공기관들이 참여하는 공공조달 시장이 혁신기업들에게 강력한 수요 마중물이 되어야 한다”고 말했다.

지난 2021년 혁신조달 정책의 더욱 성공적인 추진과 효율성 제고를 위해 조달청 내에 신설된 혁신조달기획관은 정부의 혁신조달 정책에 있어서 구체적인 방향성을 정하는 콘트롤 타워다. 그동안 기획재정부의 혁신조달기획과에서 혁신조달의 전반적인 정책적 방향과 부처 간 조정 및 관리를 담당해왔고, 조달청에서는 혁신조달과와 혁신조달운영과가 실무 진행을 담당해왔는데, 국장급의 혁신조달기획관이 신설되어 정부의 혁신조달 정책은 더욱 속도를 낼 수 있게 됐다.

김응걸 혁신조달기획관(국장)은 올해 1월 혁신조달 정책의 책임자로 임명된 소감에 대해 특별한 감회를 감추지 않는다.

”초창기 혁신조달제도 도입 시기에 관련 업무를 담당했던 사람으로서, 당시의 신선한 열정을 되살려 일할 생각에 남다른 의욕이 솟아나기까지 합니다.“

김 기획관이 처음 혁신조달 제도를 접한 것은 런던의 주영대사관 조달관으로 근무하던 2015년 무렵. 이탈리아 로마에서 개최된 세계 중앙조달기관 회의에서 당시 참가국이었던 캐나다가 ‘캐나다 혁신시제품 공공테스트베드 사업(BCIP)’이라는 정책사례를 통해 구체적인 혁신조달 프로그램을 처음 접하게 된 것이다.

”세계 중앙조달기관회의는 한국, 미국, 영국, 캐나다, 이태리, 칠레의 6개국으로 구성된 회의로 선진적인 중앙조달체계를 갖춘 국가들이 1~2년 주기로 돌아가며 개최했습니다. 각 국 주요 제도 및 성공사례를 공유하고 공공조달 협력네트워크를 강화하는 목적이었죠. 로마 회의에서 접한 캐나다의 정책사례는 저에게 신선한 충격을 던져줬습니다. “

우리나라도 유사한 제도를 도입하는 것이 좋겠다는 생각에 무릎을 친 사람은 김 조달관 뿐만이 아니었다. 당시 회의에 대한민국 대표로 참석했던 정양호 조달청장(33대)은 2017년 김 조달관이 런던 주재 임기를 마치고 돌아오자마자 구매사업국 구매총괄과장으로 임명하며 다른 무엇보다 혁신조달제도 도입 업무를 최우선 과제로 삼으라고 주문했다.

”정양호 청장님도 깊은 인상을 받으신 것 같았습니다. 혁신조달에 대한 강력한 의지를 가진 리더가 전폭적인 지원을 해주시며 독려하시는데, 주저할 이유가 없었습니다. 일사천리로 제도 도입의 절차를 진행했고, 노력의 결과는 결국 혁신조달의 정착으로 이어졌습니다.“

혁신조달, 캐나다를 배워라

2017년 당시 국제적으로 혁신조달 추진 방법은 국가별로 다른 방식으로 추진되었는데 그 당시 조달청이 주목한 것은 캐나다의 BCIP(공공 테스트베드 사업) 방식이었다. 유럽에서는 여전히 R&D 성격이 높은 ‘상용화 이전단계 조달(PCP, Pre-Commercial Procurement)’ 방식의 혁신조달 제도가 우세했던 반면, 캐나다의 방식은 주된 R&D를 마치고 상용화 직전에 테스트 단계에 돌입한 제품들을 대상으로 공공부문이 일종의 ‘테스트 베드’ 역할을 수행하는 ‘상용화 단계 조달(PPI, Public Procurement for Innovation)’ 방식이 특징이었다.

”유럽의 경우 혁신조달(Innovative Procurement)이라는 용어는 사용하고 있지만 실제 조달에 초점을 맞추기보다는 조달을 염두에 둔 R&D 지원에 중점을 두는 한계가 있었습니다.그만큼 중앙 조달기관의 역할은 제한적일 수밖에 없었죠. 이에 비해 캐나다의 사례는 중앙 조달기관이 실제 구매행위에 초점을 맞추어 추진된 혁신조달 정책이라는 점에서 유럽의 방식에 비해 진일보한 제도였다고 판단했습니다. 더구나 우리나라와 마찬가지로 강력한 중앙조달 체계를 갖춘 캐나다에서 성공적으로 운영되고 있는 제도였기 때문에 벤치마킹에 유리하다고 생각했습니다.“

우리나라의 경우 전자조달 및 나라장터 쇼핑몰 시스템 등은 오히려 캐나다보다 더 체계적이고 효율적인 조달인프라를 보유하고 있었기 때문에 혁신제품의 시범구매와 공공부문으로의 확산체계가 잘 갖추어져 있었다. 당시 김응걸 과장은 이 때문에 캐나다보다 오히려 성공 가능성이 높다고 판단했는데, 캐나다 혁신시제품 구매액은 연간 300억원 수준에 머물렀던 반면, 우리나라는 도입 3년 만에 캐나다의 규모를 넘어서 결과적으로 당시 판단이 정확했음을 알게 됐다.

”캐나다의 사례를 심층 파악하기 위해 2018년 5월에 당시 조달청 차장이셨던 장경순 차장님과 함께 직접 캐나다에 방문하여 캐나다 조달부(PSPC) 담당자들과 BCIP에 참여하는 다양한 창업 벤처기업들과의 미팅을 수행했던 것이 특히 기억에 남습니다. 당시 우리나라는 캐나다에 비해 제조업 기반이 견실하고, 중앙조달 인프라도 더욱 잘 구축되어 있어서 성공 가능성에 확신을 가지게 되었죠.“

현장에서 고민하고 땀 흘린 김응걸 국장의 노력은 역대 청장들의 전폭적인 지원 아래 뚜렷한 성과를 보이기 시작했다. 34대 박춘섭 청장 시절, 캐나다 사례를 모델로 한 ‘혁신시제품 공공 테스트베드 사업’이 10억 원의 시범사업으로 예산에 반영되었고, 2019년 35대 정무경 청장, 2020년 36대 김정우 현 청장으로 이어지면서 최초 10억원의 규모로 시작된 혁신제품 시범구매 사업은, 조달청 예산으로는 46배 증가한 465억원, 공공부문 전체로는 연간 6천억 원 이상으로 사업규모가 확대되기에 이르렀다. 중요성에 걸맞게 담당 인력도 꾸준히 증원돼, 구매총괄과 담당사무관 1인으로 시작한 업무는 혁신조달과를 거쳐 2021년에는 국장급의 혁신조달기획관이 배치돼 전담부서가 기반을 갖추게 된 것이다. 국내 혁신조달 정책의 본격적인 문을 열었던 김응걸 국장이 혁신조달기획관으로 다시 돌아와 야전사령관으로서 정책을 진두지휘하게 된 것은 그로서는 감개무량한 일이다. ‘씨를 뿌린 사람이 열매를 맺으라’는 암시일지도 모른다는 사명감에 김응걸 국장의 각오는 더욱 불타 오른다.

도입·정착기를 넘어 고도화·내실화

”구매총괄과장에 이어 2019년에는 예산 담당과장인 기획재정담당관으로 근무하면서 혁신조달 예산확보 과정을 지원하면서 혁신조달 제도 성장에 지속 기여할 수 있었던 것 모두 보람 있는 일이었습니다. 올해 1월 혁신조달기획관으로 보임될 때는 왠지 설레고 가슴이 벅차기까지 했습니다. 물론 혁신조달 정책을 더욱 심화시키고 발전시켜야 한다는 무거운 책임감도 동시에 느끼고 있습니다.“

김응걸 국장은 그동안 혁신조달 제도의 도입과 정착기였다면, 앞으로는 혁신조달의 고도화 및 내실화를 기하는 시점에 서 있다고 강조했다.

”혁신조달제도가 처음 시작했을 때보다 사업의 규모도 커지고 참여기관도 범정부적으로 확대되어 공공부문의 수요기관들과 공공서비스를 제공받는 국민의 입장에서 혁신조달에 기대하는 바도 과거에 비해 비교할 수 없을 정도로 높아졌습니다. 도입 초기에는 혁신조달제도의 주안점이 혁신기술을 보유한 기업의 성장 지원에 더 주어졌다면, 현재는 그에 못지 않게 혁신적인 기술을 통해 공공서비스를 향상하는 데에도 비중을 두어 추진되고 있음을 주목해야 합니다.“

김응걸 국장은 이러한 연장선에서 혁신조달 제도의 발전 방향을 크게 세 가지로 나눠 중점 추진해 나갈 계획이다.

첫째는 공공수요 발굴에 힘써 혁신제품들이 실질적인 공공서비스 향상에 기여할 수 있도록 유도하는 것이다.

”지난 2~3년간은 정책을 알리고 설득하는 노력이 중요했습니다. 우리 청까지 포함해 필요성을 충분히 인지하지 못한 부처 공무원, 국회, 언론, 조달기업, 국민 등 이해관계인 그룹을 대상으로 혁신조달의 타당성을 설득하기 위해 상대적으로 계량적인 기반 마련 차원의 제도운영 측면에 초점을 맞출 수밖에 없었던 것이죠. 그 때문에 공공수요에 기반하지 않은 전통적인 기술우수 제품들에 대해서도 혁신제품의 다양성을 확보한다는 차원에서 지정을 확대한 측면이 있고, 혁신조달 시범구매 대상기관들도 가능한 잘게 쪼개어 수혜기업의 숫자를 늘리는 양적 성장에 신경을 기울였습니다. 하지만, 이제는 혁신조달 제도가 법령상/예산상/조직상 추진근거와 자원을 어느 정도 확보한 상황으로 과거와 같이 양적 성장에 초점을 맞추는 것에서 한 발 나아가 정말로 공공의 새로운 수요와, 사회적 난제(wicked problems)의 해결에 기여함으로써 대국민 공공서비스의 향상에 기여하는 제도로 혁신조달 제도가 기능할 수 있도록 질적인 성장을 해 나가야 할 시기라고 판단됩니다.“

조달청은 이를 위해 지난해 시작된 ‘수요제안 인큐베이팅(공공수요 숙성사업)’과, ‘혁신제품 스카우터 제도’ 등의 공공수요를 적극적으로 발굴/해결하는 프로그램을 확대하고 있다. 지난해 환경부와 함께 인큐베이팅 시범사업을 벌이면서 축적한 경험을 바탕으로 금년에는 국방부, 행안부 중앙 부처 참여기관을 확대하고, 협력기관을 지방자치단체들로까지 확대하여 실제 ‘현장’에 기반한 수요발굴과 해결 솔루션 개발에 초점을 맞출 계획이다. 아울러, 엔젤 투자자 등 실제 혁신기술의 시장동향에 정통한 전문가들을 중심으로 스카우터를 대거 확충해서 해결이 어려운 공공의 난제를 해결하는 데 기여할 혁신 스타트업/테크기업들을 적극적으로 발굴해 나갈 계획이다.

둘째는 늘어난 혁신조달 예산 규모에 걸맞게 본격적인 스케일 업을 시도하는 것이다. 이를 위해 다양한 형태의 혁신제품 지정이 다각도로 진행될 계획이다.

”초창기 제도 안착을 위한 최소 볼륨(크리티컬 매스, critical mass)을 확보하고자 하다보니 혁신조달의 통한 테스트 규모와 범위가 지나치게 세분화되고 개별 단위로 볼 때는 과소하게 운영된 측면도 있습니다. 부임 이후 직원들과 토론을 하다가, 현재의 시범구매 행태는 과거 10억원 대의 규모 운영을 전제로 한 사업방식인데 이제 조달청 단독으로만 450억원 대를 운영하고 정부 전체로는 6천억원 대에 달하는 사업을 운영하는 것과 비교해서 맞지 않는 옷을 입고 있는 것 같다는 얘기가 나왔습니다. 매우 타당하고 핵심을 짚은 지적이라고 생각합니다. 이제는 혁신제품 지정, 시범구매, 테스트기관 매칭 등에서 참여 기업 · 기관별로 다양한 포트폴리오를 구축하는 것이 중요합니다. 작은 단위 뿐만 아니라 중 · 대 규모의 시범구매 및 테스트 프로젝트로 혁신조달 사업을 다변화하여야 한다고 생각합니다.“

일례로 지금까지 시도하지 않았던 글로벌 초격차/선도기술 분야에 대한 별도 혁신제품 지정공고를 심도있게 검토하고 있는데, 이를 통해 글로벌 톱-티어 기업들도 혁신조달에 참여할 기회를 제공하고자 할 계획이다. 또 혁신제품 중에서 시범구매를 통해 성공판정을 받은 제품들에 대해서는 나라장터 쇼핑몰을 이용해 다수 공공기관들로부터 대량의 거래를 유도하여 혁신조달 시장 자체가 풍성해질 수 있도록 지원할 방침이다.

셋째는 국내를 넘어 해외로 진출하는 혁신조달 정책의 글로벌화 추진이다.

”이미 기재부(EDCF), 외교부(코이카, ODA), 산자부(코트라), 중기부(중진공) 등 우리 기업들의 해외진출을 지원하는 다양한 부처들과 혁신제품의 해외진출을 협력하여 지원하는 체계를 시도하고 있습니다. 아직 세계적인 코로나 사태 영향으로 본격적인 성과가 나타나고 있지 않지만 포스트 코로나 시대에는 지금보다 훨씬 더 많은 해외진출 기회가 나타날 것이라고 생각합니다. 미리 준비하는 것만이 더 큰 수확을 거둘 수 있는 길이 아닐까요?“

조달청은 이미 지난해 부터 동남아지역 등에 대해 발전소 및 원전 등의 분야에서 혁신제품이 동반 진출 및 실증기회를 갖는 사례를 갖는 모델을 시범 추진하였고, ODA를 활용해 저개발국에 보건헬스 분야 혁신제품의 지원사례 등 잠재력을 충분히 확인한 바 있다. 앞으로 더욱 다양한 진출지역 및 사업분야가 나타날 것으로 확신하고 현재 청내에 기획조정관실과 함께 다양한 진출 루트를 검토하고 있으며, 4월에 개최되는 나라장터 엑스포 및 각종 시장개척단 등 다양한 해외사업을 통해 규모있는 성과를 창출해 나갈 계획이다.

”이러한 세부 중점 방향 실천과 함께 범정부적으로 혁신제품 구매수준을 현재보다 단계적으로 확대해 나가는 노력을 병행할 것입니다. 유럽의 많은 국가들은 정부의 혁신조달 규모를 물품구매의 1~5%로 다양하게 책정하여 운영하고 있는데, 우리의 경우에도 현재 1% 수준의 구매 비중을 적극적으로 늘려 나가는 노력이 필요하다고 생각합니다.“

범정부적 홍보 · 후발주자 우대정책 도입

어떤 정책이든 많은 이들에게 전파되어 참여도를 늘리는 것이 성패의 관건이다. 김응걸 국장도 이 때문에 혁신조달 제도의 범정부적인 홍보협력을 강화해 나갈 계획이다. 조달청이 주관하는 행사 이외에도 행정안전부 주관 정부혁신박람회 / 산업부 주관 산업안전박람회, 중기부 주관 공공구매촉진대회, 특허청 주관 대한민국발명특허대전 등 정부 주관 행사에 별도의 ‘혁신조달 · 혁신제품 홍보관을 마련하는 것은 물론, 최근에는 혁신제품 발굴 경로 다변화를 위해 특허청 ‘아이디어로’와 협력을 하고 있다. 또한, 혁신제품 스카우터(한국벤처캐피탈협회, 지역별 거점대학의 창업보육센터 등), 혁신수요 인큐베이팅(정부부처/광역지자체(교육청)/특례시 등)을 통해 국가.지자체.지역기업,지역 거점대학 등과 협력 체계를 더욱 강화해 나갈 계획이다. 혁신기업홍보 지원을 위해 한국방송광고진흥공사(kobaco)와 협의를 통해 ‘22년 혁신형 중소기업 방송광고 지원사업’의 일환으로 혁신기업 방송광고도 지원하고 있다. 특히, 혁신장터 개통 2주년을 맞아 전국의 초중고 학생(학부모, 교사 등)을 대상으로 혁신조달 아이디어 공모전도 진행 중인데 각급 학교의 반응이 예상보다 높다고 귀띔한다.

적극적인 홍보 전략외에도 조달청은 후발주자들의 제도 참여를 위해 다양한 시도를 진행하고 있다. 일례로 ‘혁신제품 스카우터 제도’는 조달절차에 낯선 혁신 유망주들에게 적극적으로 문호를 개방하는 전략의 일환이다. 또 혁신조달전문지원센터에 혁신조달 아카데미를 신설하여 혁신조달 제도, 혁신조달 우수사례 교육 및 안내를 진행할 계획이다.

”독일, 네덜란드, 핀란드 등의 혁신형 국가들은 혁신역량센터(Competence Center)를 설치하여 세미나, 교육, 컨설팅 등의 교육을 시행하고 있습니다. 조달청도 작년부터 지방청을 중심으로 간헐적인 교육을 진행해 왔으나, 전문적인 교육프로그램이 갖춰져야 한다고 생각해서 혁신조달 지원업무를 담당하는 혁신조달지원센터에서 전문적 교육프로그램을 정기적으로 운영하는 계획을 가지고 있습니다.“

최소한 분기 1회 이상 진행되는 교육 프로그램을 통해 혁신기업과 혁신제품 등 혁신 유망주 성장 지원을 아끼지 않을 생각이다.

김응걸 국장은 또 지난해부터 공공과 민간의 화두로 부각되고 있는 ESG경영과 혁신조달 제도는 밀접한 관계가 있다고 생각해, ESG 경영을 적극적으로 실천하는 기업들의 혁신조달 참여를 독려할 계획도 가지고 있다.

”혁신조달은 공공의 문제해결을 위한 대상들을 중심으로 지원되므로 사회적 가치가 높은 제품들이라고 할 수 있습니다. 재난안전, 탄소중립, 친환경 제품들이 다수를 차지하기 때문이죠. 기술적 혁신과 공공의 문제해결을 위한 제도로서 혁신조달은 ESG와 필연적으로 연계될 것이 분명합니다. 현재 전통적인 공공조달 프로그램들 속에서도 ESG를 반영하기 위한 노력들이 진행되고 있는데, 이와 발맞춰 혁신조달 운영에도 ESG 기업을 우대하는 방안이 가능할 것으로 생각합니다. 기본적으로 2년간 진행한 혁신조달 경진대회에서 수상한 기업들이 대표적인 사례들입니다.

‘21년 혁신지향 공공조달 유공포상 대통령상 수상기업인 샤픈고트의 경우, 김 국장의 기억속에 뚜렷하게 자리잡은 혁신기업이기도 하다.

“소방분야 첨단 ICT 기술과 인공지능 기술을 접목한 스마트시티용 재난안전시스템인 ’트리토나‘는 혁신제품 지정 후 매출이 3,000% 이상 고성장하였고, 원자력발전소, 세종정부청사, 경찰청, 해군, 해병대 등 ‘22년 현재 480개 정부기관에 납품하고 있습니다. 또한, 인도네시아 수력.화력 발전소 납품에도 참여하는 등 앞으로 혁신제품을 통한 성공사례의 롤-모델 성격을 갖고 있다고 생각합니다.”

혁신조달 공공조달 판매 TOP-10 기업의 하나인 ‘스타스테크’도 해양폐기물인 불가사리를 활용한 친환경 제설제 제품으로 혁신제품 지정 후 정부. 지자체 및 공공기관 약 360개 기관에 500억원 이상의 공공조달 매출을 기록한 강자중 하나. 현재는 북미, 캐나다 등 4개국에 수출하고 있는 강소기업으로 성장했다. 그 외에도 인공지능 스마트 에어샤워 제품을 개발한 퓨리움, 코로나 시대 진가를 발휘안 음압캐리어 제품의 웃샘 등 김 국장은 혁신기업의 이름을 떠올릴 때마다 미소가 번진다.

”현장에서 만난 이름을 기억하는 것은 매우 중요합니다. 정책의 실효성을 증명하는 척도가 바로 현장성이기 때문이죠. 한 때 “우문현답(愚問賢答)”이라는 고사성어를 바꿔서 “우리의 문제는 늘 현장에 답이 있다”는 경구가 유행한 적이 있습니다. 정말 적절한 발상이 아닌가 생각합니다. 혁신조달은 그에 더 나아가 “현문현답(賢問賢答)”을 지향해야 합니다. 문제를 현명하게 출제해야 현명한 답을 찾을 수 있다는 뜻이죠. 조달청 직원들과의 토론을 할때도 늘 현문현답을 강조합니다. 열쇠는 다른 곳에서 잃어버렸는데 밝다고 가로등 밑에서만 열쇠를 찾는 우를 범하지 말자고 강조하죠. 혁신조달의 근본적인 취지도 현문현답과 맥락이 닿아 있습니다. 혁신조달 제도가 발굴한 혁신기업, 혁신제품들이 자신들의 기술력과 혁신성으로 공공 서비스 향상에 기여하고 나아가 강소기업으로 성장하고 시장의 강자로 도약해 대한민국 경제의 주역으로 우뚝 서기를 간절히 기원합니다.“