혁신조달의 지향점을 이면에 담은 미국의 조달 시스템

다음으론 미국의 정부조달협회 매튜 리 협회장이 발표에 나섰다. 그는 미국의 혁신기술과 스타트업이 어떻게 공공조달 시장에 참여하는지 직접 확인해온 기업 현장 전문가다. 미 국방부 육군연구소 전자공학 수석연구원으로 7년 근무했고, 직접 기업을 창업해서 공공조달 시장을 누비며 그 경험을 후배 기업인들과 공유하고 있다. 그는 미국에서 혁신조달이라는 용어를 잘 사용하진 않는다며 발표를 시작했다. 유럽에선 사회적 합의에 따라 정책적으로 변화를 포용하는 경향이 강하다. 하지만 강력한 법치와 공정한 경쟁을 강조하는 미국에선 공공조달을 혁신의 수단으로 활용하지 않는다는 것이다. 그러나 미국의 공공조달 제도 내면을 살펴보면 혁신조달과 크게 다르지 않은 모습을 많이 발견할 수 있다고 한다. 매튜 리 협회장은 본격적인 논의에 앞서 미국의 공공조달 시장에 대해 간단히 설명했다. 미국의 공공조달 시장은 연방정부와 주/지방정부의 시장으로 나뉜다. 이들의 시장 규모는 각각 5,300억 달러와 5,800억 달러로 합하면 1조 1,000억 달러에 이른다. 단일시장으로는 세계에서 가장 큰 규모다. 미국 금융위기 이후 미국 공공조달 시장이 다소 줄어들었지만 2015년 이후 미국 정부 예산은 꾸준히 증가하고 있다. 이렇게 시장 규모가 크고, 모든 분야로 진출이 가능하며, 불황 없이 안정적이다. 기회가 많고 대금 결제가 정확하며, 다년 공급 계약이 가능한 미국 공공조달 시장은 너무나 매력적인 시장이다. 게다가 FTA를 체결했기 때문에 우리나라 기업은 중국 업체보다 유리한 입장에서 경쟁에 참여할 수 있다.

미국 조달시장에 참여하려면 서비스 납품자격(Contract Vehicle)을 갖추어야 하는데, 우리나라 기업이 이를 획득하긴 쉽지 않다. 따라서 직접조달이 어려운 중소기업이라면 공공조달 자격을 갖춘 현지업체와 파트너십을 맺어 간접조달을 시도하며 경험과 실적을 쌓아가는 게 좋다고 매튜 리 협회장은 충고한다.

미국 공공조달 시장은 혁신기술이나 스타트업을 흡수하기 위해 다양한 장치들을 활용하고 있다. 특히 중요한 건 중소기업 지원제도다. 미국의 공공조달 시장은 구매 목표에 기업별로 할당을 둔다. 사회적 약자기업, 여성기업, 상해군인 기업, 퇴역군인 기업 등 아주 세부적으로 구분한 지원제도를 통해 중소기업에 혜택을 주는 것이다.

중소기업 혁신연구(SBIR)와 중소기업 기술이전(STTR)도 살펴봐야 할 프로그램이다. 이 프로그램들은 미국 중소기업의 기술혁신을 촉진하고, 연방정부기관들이 요구하는 연구개발에 중소기업의 참여를 유도하기 위해 만들어졌다. 매년 약 269억 달러의 자금을 투자하는 SBIR은 3단계로 진행된다. 연구 프로젝트를 발주하는 정부기관이 독립적인 연구주제를 기획하고 선정해서 공고하는 게 첫 단계다. 여기에 참여하고자 하는 중소기업은 기술개발 가능성과 기술개발 개념증명에 대한 제안서를 제출한다. 정부기관의 심사에 합격한 기업에는 5만~25만 달러의 연구비가 지원된다. 2단계 지원을 받으려는 기업은 시제품의 현실화 제안서를 제출해야 한다. 1단계 연구개발의 연장선상에서 제안서가 통과되면 기업은 다시 50만~100만 달러의 연구비를 수령하고, 24개월 이내에 시제품을 생산해야 한다. 상업화가 이루어지는 3단계에선 별도의 정부 예산을 지원받진 않는다. 하지만 전 단계의 선정 결과 덕분에 대부분의 연구기업이 외부 벤처캐피털이나 투자기관에서 투자를 어렵지 않게 유치한다. 12개 기관이 SBIR을 운영하고 있으며, 이 가운데 5개 기관이 STTR을 시행한다.

이렇게 중소기업이나 스타트업의 기술 혁신을 지원한 미국의 정부기관은 혁신제품과 스타트업을 공공조달 시장에서 흡수하려고 한다. 하지만 연방조달법을 따라야 하는 미국의 공공조달 시스템으로 낯선 신기술과 신제품을 받아들이긴 쉽지 않다. 절차도 복잡하고 시간도 많이 걸리기 때문에 미국 공공조달시장은 ‘기타 규정(OTA: Other Transaction Authority)'를 적극적으로 활용한다. 전쟁이나 코로나 대확산 등의 특수상황으로 신속구매가 필요할 때에는 OTA가 중요한 역할을 많이 수행한다. 하지만 기타 규정만으로 변화와 혁신에 대처하긴 쉽지 않다. 그래서 2019년, 미국 중앙조달기관인 GSA(General Service Administration)는 내부에 PIRC(조달혁신리소스센터: Procurement Innovation Resource Center)를 설립했다.

4차 산업혁명에 적극적으로 대응하는 바이든 행정부는 의료나 국방 등의 분야에서 기술 혁신을 빠르게 이루려고 대통령 행정명령을 발동했다. 혁신에 적극적인 바이든 행정부는 미국 공공조달 시스템을 상당 부분 개선할 것으로 보인다. 공공조달을 통해서 국가 산업경쟁력을 제고하고 일자리를 창출하려는 미국의 분위기는 우리나라와 연결해 생각해봐도 시사하는 점이 많다.

풀뿌리의 민주적 접근과 국가 차원의 거시 전략의 조화

세 번째 발표자인 한양대학교 기술경영전문대학원의 정태현 교수는, ‘우리나라의 혁신조달과 향후 전략적 방향성에 대한 고민’을 주제로 발표를 진행했다. 그는 2019년에 시험적인 제도로 등장한 혁신조달 정책이 2020년부터 과감하고 체계적으로 시행되었다고 판단했다. 그리고 우리나라의 혁신조달 정책이 지방공기업이나 지방정부 등 풀뿌리 공공기관의 수요에 부흥하는 방향에서 실현되고 있다고 분석했다. 점진적이고 작은 규모로 이루어지는 이 혁신의 방향을 정태현 교수는 긍정적으로 평가했다. 그는 조달청의 이민철 조달연구원과 함께 연구한 자료를 놓고, 우수조달물품 지정제도가 큰 기업보다는 작은 기업에, 오랜 기업보다는 창업 초기기업에 더 많은 도움을 준다는 조사 결과를 소개했다. 우수조달물품지정제도 참가한 기업의 공공조달 참여 액이 매출성장에 끼치는 영향 역시 오래된 기업보다는 창업 초기기업에 가까울수록 크다는 조사 결과도 있었다. 정태현 교수는 혁신조달 제도가 작은 기업과 벤처에 초점을 맞추는 것이 기업 성장 측면에서 바람직하다고 평가했다. 그러나 최근 사회경제적으로 혁신의 의미가 어떻게 변화하고 있는지 살펴볼 필요가 있다고 그는 조언했다.

“과거에는 시장의 잘못을 수정하는 것이
혁신의 핵심적인 역할이었다면,
이제는 기후변화나 포용성장, 그리고 코로나 대유행 같은 문제에 혁신이
어떤 답을 제시할 수 있는지가 강조되고 있다.
시장의 잘못이 아니라 시스템의 문제를 수정하는 방향으로
혁신의 의미가 변화하는 것이다.”

그는 혁신을 도전 기반, 수요지향형, 임무 지향형, 변혁 지향형의 네 가지 키워드로 설명하며 정책의 방향 전환이 이루어지는 중이라고 주장했다. 정태현 교수는 미국 공공조달 정책이 혁신성을 겉으로 명확하게 드러내진 않지만 잘 살펴보면 숨어있는 성과가 많다며 아이폰의 예를 들었다. 미국은 소련의 스푸트니크 위성 발사에 자극을 받아 1958년에 DARPA(방위고등기술연구원: Defence Advanced Research Project Agency)를 설립했다. DARPA는 민간연구를 지원한 후 개발된 기술을 군에서 활용하는 전략으로 미국의 많은 기술혁신을 주도했다. 아이폰의 음성인식시스템인 시리, 구글의 지도체계인 구글맵, 위성항법시스템 등이 모두 DARPA의 연구개발을 통해 개발된 것이다. 이렇듯 미국의 공공조달은 드러나지 않게 요소기술 개발과 혁신의 중추로 작용해 왔다. 우리나라의 통신산업 발전이나 고속철도 개발에도 공공조달은 중요한 역할을 해왔다. 최근의 또 다른 사례로는 코로나 대확산에 대처하기 위한 BARDA의 활동을 들 수 있다. 정태현 교수는 BARDA를 바이오 분야의 DARPA라고 간단히 소개한 후, 지난해 2월 코로나가 심각하게 번지자마자 생산시설 구축 실증과 백신 개발에 수조 원을 투자했다고 설명했다.

혁신조달 정책의 개선 방향

마지막 발표자는 과학기술정책연구원의 최종화 전략기획실장이었다. 그의 주제는 ‘새로운 혁신전략의 모색: 공공조달을 활용한 수요기반 혁신생태계 구축 전략‘이었다. 최종화 전략기획실장은 주로 유럽의 사례를 들어 우리나라 혁신조달의 개선 방향을 제안했다.

그는 가장 먼저 하드웨어 중심의 혁신제품 개념에 소프트웨어를 포함하는 형태로 확장해야 한다고 주장했다.

최종화 실장에 따르면 정보통신기술은 공공부문의 혁신 솔루션을 도입하게 만드는 핵심 요인이다. 2018년을 기준으로, 유럽은 정보통신기술 기반 솔루션을 조달하기 위해 약 130조원의 공공조달 예산을 투자했다. 이는 해당년도 공공조달 예산의 38%에 이른다. 신생기업은 판로를 확보해야 생존이 가능한 상황이 적지 않다. 이런 경우 잠재력을 갖춘 신생기업의 공공시장 진입을 허용할 필요가 없는데, 혁신기업의 특성상 공공시장 진입에 한계를 겪을 수 있다. 따라서 혁신기업의 경쟁시장을 별도로 제공하는 조치가 필요하다. 현재의 혁신장터가 이에 부합하는데, 여기에 더해서 혁신장터에서 실제 구매행위가 이루어지도록 유도하는 제도를 강화해야 한다. 미국 DARPA는 기존 연방조달법이나 연방연구개발규정을 따르기 힘든 프로토타입의 판로 확보를 위해 당사자 간의 합의에 따른 별도의 계약방식(OT for Prototype)을 만들고, 이에 의거해서 혁신 R&D과제 계약을 체결한다.

현재의 공공조달은 수요 기반이 아니라 수요 연계 수준에서 머무는 경향이 있다. 좀 더 적극적으로 수요 기반으로 전환할 필요가 있다. 최종화 실장은 상금을 제공하는 방식으로 수요자 참여를 적극적으로 유도하는 영국의 NESTA 챌린지를 참고하라고 제안했다.

그는 구매목표비율제의 연간 4,000억 원 가량의 예산 투입을 의미 있는 출발이라고 인정하면서도 우리나라 GDP나 120조 원 상당의 공공구매 시장 규모와 비교할 때 미비한 수준이라고 평가했다. 정부 수요 및 예산의 한계를 극복하기 위해 민간의 수요와 자본투자 구조를 구축할 방안을 고민해야 한다는 것이 그의 의견이었다.

현재는 도입 초기 단계인 혁신조달 제도를 앞으로는 다각화하고 세밀하게 개선해야 한다거나 공공수요 유형의 특성에 맞춰 차별화된 접근이 필요하다는 조언도 이어졌다.